2019年12月12日,英国四年内第三次举行大选,脱欧是其唯一重要的议题。最终,主张尽快脱欧的保守党获得650个议席中的364席,一如预期的那样击败了在脱欧问题上含糊其辞的工党,赢得了议会明显单独多数。这是撒切尔之后保守党取得的最大胜利,也是工党自1935年以来最惨痛的失利。这一结果充分显示了英国人脱欧的坚定意志,意味着除非有不可预见的颠覆性事件发生,英国脱欧将于2020年1月31日成为事实。

由此,一个新的问题浮现水面。英国离开后,欧盟未来路在何方?我们看到的是,欧盟因全球金融危机引发的危机正逐步解除,欧洲一体化已分化成多速并进的格局。其中,欧元区作为核心欧洲,正大踏步地朝向欧洲联邦迈进。中东欧国家作为欧盟的外围,将会在争吵中逐渐融入核心欧洲。北欧国家作为边缘欧盟的边缘,不远不近地保持着与核心欧洲的距离。英国正在恢复成为欧洲另外独立的一极,真正担负起大西洋两岸纽带的重责。

欧盟当下的主要困境

冷战结束后,欧洲一体化进程一直很顺利。1993年,《马斯特里赫特条约》生效,欧洲联盟正式成立。1995年,《申根协定》协定生效,实现人员、商品和资本自由流动。1999年,欧元投入使用,货币联盟正式成立。2004年,欧盟成功启动东扩,成员最终扩大至28国。2007年,《里斯本条约》签署,欧洲联邦雏形初现端倪。如非金融危机爆发,欧洲一体化的顺利进程或许还将继续。可惜,现实不能假设。如今,一切都被金融危机所改变。欧盟眼下的麻烦远不止是英国脱欧困境,至少还有主权债务、难民移民、东西欧分歧公开化等三大难题亟待解决。

主权债务问题。2009年底,希腊宣布当年财政赤字比重严重超标,主权信用评级随即被多次下调,主权债券被疯狂抛售。次年,希腊债务危机全面爆发,并很快蔓延到葡萄牙、爱尔兰、意大利、西班牙,演变成欧洲债务危机。为避免危及欧元安全,欧洲央行一直协调成员国寻求解决办法,但由于内部分歧不断进展缓慢。直到2013年,爱尔兰才第一个宣布脱困,而其他“欧猪”国家截至目前仍泥潭深陷。

难民移民问题。“欧债危机”尚未平息,欧洲难民危机接踵而来。来自中东、北非的难民2010年起持续攀升,至2015年已超过100万,其中大部分取道地中海。意大利和希腊政府不堪重负,拒绝难民船靠港登陆。大量难民船被漂泊海上,导致海难频繁发生。遇难儿童照片公布后,世界舆论一片哗然。在此情形下,德国政府2015年8月宣布中止都柏林安排,直接受理难民申请。但三周后,德国政策逆转,暂时关闭了德、奥边境。其他申根成员国随即也纷纷关闭边境,捷、匈、波等东欧国家甚至公开拒绝接受难民配额。

英国脱欧问题。2016年6月,英国国民在全民公投中出人意料地以52%对48%支持脱欧。2017年3月,英国女王批准“脱欧”法案,授权英国政府正式启动脱欧程序。2018年3月,英国政府向欧盟理事会提交脱欧通知,开始了旷迟日久的英国脱欧谈判。英国脱欧是欧洲一体化历史上首个成员要求退出的案例,对欧盟造成了巨大心理冲击和现实冲击。

东西欧分歧表面化。2018年,先是欧盟委员会指责波兰司法改革和媒体政策有悖欧盟共同价值,后是欧洲议会决定建议援引里约第七条对匈牙利拒绝接受难民行为进行制裁。匈牙利、波兰对此强烈反对,认为欧盟缺乏对其必要尊重,干涉了自己的内政。至此,东西欧分歧完全公开化。

欧盟困境的深层原因

欧洲一体化当下困境背后,无外乎两类原因。一类是囿于协议签订时条件限制导致主权让渡不足、制度安排不够完备,不能有效应对突然发生的外部冲击。另一类是相关成员国事后对参与一体化的收益预期下降,同时民族自决意识抬头、对主权让渡的戒心上升。

欧洲主权债务危机属于第一类危机。理论上,单一货币同盟成功顺利运行,需满足一系列苛刻的条件。但决定引入欧元时,并不具备所需条件。当时,欧洲还沉浸冷战胜利的喜悦中,为消化东西德合并的冲击急于推进一体化。为尽快达成协议,成员国采取了“最小公分母”策略,将货币主权让渡给欧洲央行的同时,却将财政政策、银行监管留在自己手上。关于单一货币运行保障的两项安排,《稳定与增长协定》和里约禁止救助条款都是无牙的老虎,能否得到有效执行全靠成员国自觉。显然,这样的安排存在致命缺陷。单一货币制度下,成员国无法通过调整币值平衡贸易。欧元启动后,北方国家如德国的劳动生产率优势得以充分发挥,对葡、意、希、西等南方国家顺差不断扩大。为平衡经常项下的收支失衡,资本项下资金从北方持续流向南方,进入私人部门形成巨大的资产泡沫。单一货币还带来了风险趋同幻觉,导致全欧利率向德国利率收敛。欧猪国家长期依赖赤字财政,面对低利率资金更无法克制举债冲动,一再突破赤字上限规定,积聚了数万亿欧元的债务敞口。次贷危机爆发后,全球流动性急剧收缩,欧猪国家债务风险暴露,迅速演变为支付危机。与此同时,欧猪国家资产泡沫也被戳破,在银行系统形成数万亿欧元的呆账坏账。由于缺乏欧盟层面的救助安排,欧猪国家政府只能自己举债救助商业银行。最终,天量的私人不良债务被转换为不良主权债务,进一步加剧了“欧猪”国家债务危机。

欧洲难民危机也属于第一类危机。《申根协定》取消了成员国人员和商品进出的边境检查,在消除内部边界的同时建立了共同的外部边界。为有效有序控制实共同边境,各成员国还需就签证、移民、难民申请作出机制性安排。然而,边境控制属于核心主权。成员国虽同意彼此间完全开放边境,但不想放弃对边境控制的权力。基于“最小公分母”原则,在难民问题上达成《都柏林公约》,规定由首先接受难民的国家负责到底。显然,这样的安排局限性很大。一方面,《都柏林公约》处理的只是小规模、分散的难民申请,对大规模、集中的难民移民申请没有安排。另一方面,《都柏林协议》要求成员国自觉配合,受理国的处理结果需被全部成员所接受。不幸的是,2015年的情形与此完全不同。其一,难民申请首理集中在意大利和希腊,而百万量级的规模远远超过两国的处理能力。其二,成员国内关于难民问题的态度不一,多数国家不愿意大规模接纳难民,捷克、匈牙利、波兰等国甚至公开拒绝接受难民。在此情况下,欧盟难民处理机制崩溃,难民危机爆发基本上不可避免。

英国脱欧则属于第二类危机,是英国人基于理性计算的选择。对此,我们曾讲过多次,就不再赘述。东西欧分歧公开化问题的出现与英国脱欧类似,属于后一类情况。由于历史原因,东西欧国家在价值理念、制度文化方面存在较大差异。欧盟东扩后,德、法等西欧国家一直努力向波、匈等东欧国家推销其价值理念、制度文化。囿于经济和安全严重依赖西欧国家,东欧国家对此虽然抵触但过去没有公开质疑。近年来,情况发生了改变。在相互依存关系上,东欧国家虽仍是依存度更高的一方,但对西欧国家的依赖已显著减弱。经济上,虽然东欧高度依赖于西欧,但是经济制裁不再是可置信的施压工具。原因很简单,东西欧经济现在已经高度融合,西欧施加于东欧的任何经济制裁,最终都会伤及自身。安全上,乌克兰国土丧失、安全受胁的境遇,欧盟在乌克兰问题上软弱无力的表现,让东欧国家对欧盟的依赖和信心大打折扣,变得更倾向于转向美国寻求帮助。这样的转变使得东欧国家面对司法、移民等涉及自身核心主权的问题时,更有底气坚持自己的主张、维护自己的利益,而不愿意继续一味地迎合西欧国家的要求。

欧洲一体化的未来走向

危机爆发的原因不同,危机产生的后果也不一样。伴随着危机应对过程,欧洲一体化逐步分化为多速并进的格局。其中,欧元区是欧盟的核心,将最先实现财政、货币、边境、国防和外交主权的统一,成为事实上的联邦国家。

欧债危机源于既有制度安排缺陷,解决危机必须从健全制度入手,由此成为推进欧元区一体化新的动力和机遇。主观上,欧元区民众国家自决意识虽有抬头,但拥欧意识仍占据绝对主导,脱欧声音完全可以忽略。《欧洲晴雨表》今年第3季度调查显示,欧元区认同欧盟身份认同比例高达68%,较2010年第3季度提高14个百分点。客观上,成员国经济金融系统早已通过欧元融合为一体,放弃欧元无异于经济自杀,至少短期内是不现实的选择。在此背景下,欧元区以欧债危机救援为契机,将财政金融一体化推进了一大步。首先, 2012年9月建立了永久性欧洲稳定机制(ESM),让欧洲央行实质上成为欧元区的最后贷款人。其次,2012年3月通过《六部立法》、《财政契约》,授权欧盟委员会对成员国财政预算进行监管。2018年,欧委会据此多次否决意政府预算,迫使意政府将当年预算赤字占GDP的比降低0.3个百分点。最后, 2012年6月决定建立欧元区银行业联盟。其中,单一监管机制于2014年启动,赋予欧洲央行全面监管欧元区银行业的职能;单一清算机制于2015起生效,制定了统一的欧元区银行及大型投资公司清算规则。一旦单一存款保险计划启动,欧元区银行业就实现了完全一体化。随着货币金融一体化最终完成,欧元区离财政一体化也只剩下一步。

难民危机虽由制度不完备所引起,但持续时间较短,成员国意见尚未统一就得到了缓解。2017年,欧盟难民申请人数不到50万人,相较于2016年降幅超过60%。对于多数成员国而言,难民和移民问题带来的安全和经济冲击较小,不大可能成为国内选战的长期议题。在此问题上,博弈将主要发生在国家层面,重点是外部移民和难民政策协调。成员国需要决定是否进一步让渡边境管理主权,将移民、难民政策制定权力转交给欧盟。可以预期,欧盟各国最终会推进移民难民政策结构化协调,实现欧盟边境的统一管理。但眼下,移民难民问题不是他们最亟待解决、最重要的事项。事实上,欧盟各国迄今还没有就在此问题取得明显进展,不仅关于难民分配机制的磋商迄今仍没有结果,即使申根机制也还处于部分暂时中止的状态。不过,如果将眼光放得更长远一些,那么共同边界管理问题迟早还会爆发出来,边境主权最终还得移交欧盟。

英国人选择脱欧,是因为他们认为留在欧盟主权受损严重,而所得收益有限且呈减少趋势。这一矛盾显然无可调和,英国脱欧只是迟早的事情。波兰、匈牙利等中东欧国家处境虽与英国类似,但选择脱欧的可能性几乎不存在。一方面,完全脱欧将失去欧洲商品和就业两大市场,经济上对东欧国家而言是不可承受之重。另一方面,拥欧在中东欧国家是民心所向,脱欧没有任何民意基础。《欧洲晴雨表》今年第3季度调查显示,欧盟身份认同比例在波兰为71%,在匈牙利为79%,甚至高于欧元区。此外,中东欧成员对欧盟的重要性远不如英国,他们即使掣肘也挡不住欧盟一体化进程。如果坚持拒绝接受欧盟的要求,不遵守欧盟理事会的决议和欧洲法庭的裁决,中东欧国家就可能被抛下欧洲一体化列车。作为理性参与者,接受欧盟融入要求是中东欧国家最终必须做出的选择。东西欧必将在争吵中融合,在争吵中前行。当然更有可能的是,在东欧经济赶上之前,西欧国家不让他们参与财政一体化进程。

回顾历史,欧洲一体化道路其实一直荆棘密布。上世纪六十年代,“空椅子”运动让欧共体一度停摆,欧洲一体化因此陷入停滞。然而,欧洲人从未放弃先贤为永铸和平而开启的联邦主义理想。在漫长“黑暗时代”的坚持,终于在冷战结束后迎来“黄金时代”。今天,危机虽然造成了诸多困扰,但也为欧盟继续一体化提供了动力和机遇。让•莫内说,“欧洲联邦将在危机中逐步建立,欧洲联邦是所有问题的最终答案。”或许,莫内的预言就是明天的现实。